بایدها و نبایدهای برنامه‌ریزی مسکن - بخش دوم
دکتر شهرام حسین‌آبادی، دانش‌آموخته و استاد تاریخ شهر و معماری و عضو هیئت‌علمی گروه تاریخ و تئوری معماری و شهر دانشگاه استراسبورگ، ضمن تشریح تجربه تاریخی اروپا در این حوزه، به بیان جزئیات پنج رویکرد مختلف که در دهه‌های گذشته مبنای سیاست‌گذاری بخش مسکن در قاره سبز بوده، پرداخته است.
بخش دوم این گفتگو در ادامه می آید. ( لینک بخش اول )
تغییر بنیادی راهبردهای تأمین مسکن
از نیمه دوم دهه ۱۹۷۰ به بعد به‌دلیل افزایش هنگفت بهای جهانی نفت و بحران اقتصادی کشورهای صنعتی از یک‌سو و آشکارشدن پیامدهای اجتماعی و شهری ناگوار شهرک‌های احداث‌شده مطابق اصول شهرسازی مدرنیستی از سوی دیگر، سیاست و راهبرد کشورهای اروپایی در زمینه تولید مسکن عموما تغییر بنیادی کرد. حسین‌آبادی درباره این تغییرات بنیادی و شروع عصر چهارم برنامه‌ریزی تأمین مسکن در اروپا توضیح داد: در انگلستان و دیگر کشورهای انگلوساکسون، هم‌گام با سیاست‌های لیبرالیستی و ترک پاره‌ای از تعهدات دولت رفاه، تولید مسکن عمدتا به بخش خصوصی واگذار شد.
او با بیان اینکه در این مقطع زمانی، سیاست ایجاد مجتمع‌های عظیم مسکونی در فرانسه رها شد و حمایت از ساخت خانه‌های تک‌خانوار و مجموعه‌های آپارتمانی کم‌واحد توسط بخش خصوصی و موجران اجتماعی در دستور کار قرار گرفت، افزود: هم‌زمان با اتخاذ سیاست‌هایی، گرایش به خرید مسکن به جای اجاره نیز مورد تشویق قرار گرفت و از دهه 90 میلادی به بعد نیز به‌طور کلی، راهبرد کمک مالی به سازندگان مسکن تا حدود زیادی به پرداخت یارانه و تسهیلات به متقاضیان مسکن تغییر یافت. این مورخ معماری و شهرسازیتام تأکید کرد: در آغاز قرن بیست‌ویکم، این یارانه‌ها به صورت تسهیلات بانکی و وام‌های با بهره اندک و در مواردی بدون بهره برای خرید خانه از یک‌سو و از سوی دیگر پرداخت «کمک‌اجاره» توسط صندوق یارانه‌های مختص خانوارهای کم‌درآمد، سه‌چهارم از بودجه دولت در بخش مسکن را به خود اختصاص می‌داد؛ درحالی‌که همین نسبت تا پیش از دهه 90 میلادی به حمایت از ساخت‌وساز مسکن تعلق می‌گرفت. بر این اساس با شروع قرن جدید میلادی با توجه به شرایط اقتصادی و تقنینی کشورهای توسعه‌یافته، از جمله نرخ تورم پایین و به تناسب آن بهره بانکی نازل و نیز مقررات ویژه حمایت از مستأجران مثل محدودیت افزایش اجاره‌بها، پرداخت یارانه مسکن به اقشار آسیب‌پذیر، لزوم دخالت و حتی حمایت مستقیم بخش دولتی از تولید مسکن تا حدود زیادی مرتفع شد. البته این نیاز به صفر نرسید کما اینکه در فرانسه، قانونی در آغاز سده بیست‌ویکم تصویب شد که شهرهای با جمعیت بیش از ۱۵هزار نفر را ملزم کرد که تا سال ۲۰۲۵ دست‌کم ۲۵ درصد از مجموع ساخت‌وسازهای مسکونی موجود در محدوده شهری خود را به مسکن اجتماعی به‌خصوص در قالب مسکن استیجاری و حمایتی در قالب طرح‌هایی مانند اجاره به شرط تملیک اختصاص دهند.
این پژوهشگر بخش مسکن با بیان اینکه طی 20 سال اخیر (در فاصله سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۲۰) فرانسه سالانه بین 320 تا 350 هزار واحد مسکونی تولید کرده و از این نظر میان کشورهای هم‌رده خود در اروپا پیشتاز است، گفت: در عین حال با اینکه فرانسه امروز نزدیک به ۳۸ میلیون واحد مسکونی برای جمعیت 65 میلیون نفری خود دارد، از آنجا که توزیع جغرافیایی عرضه و تقاضا متناسب و منطبق نیست، در برخی مناطق از جمله در استان پایتخت فرانسه، پاریس و شهرهای پیرامونش، هنوز کمبود مسکن و در نتیجه رشد قیمت آن قابل ملاحظه است. البته تحولات اجتماعی و شیوه زندگی، از جمله رشد جمعیت، نرخ بالای طلاق و پایین ازدواج، افزایش جمعیت دانشجویان و مهاجران خارجی، افزایش تعداد منازل دوم خانوارها و رواج اجاره موقت و توریستی خانه‌ها برای حدود ۲۰ درصد از کل واحدهای مسکونی را نباید در این معادله نادیده گرفت.
علت شکست سیاست «ویلایی‌سازی»
به گزارش «اهالی»، بر اساس ماده 50 نسخه مصوب کمیسیون تلفیق از لایحه برنامه هفتم توسعه قرار است حداقل 0.2 درصد از مساحت سرزمینی به ظرفیت سکونتگاهی کشور افزوده شود. در واقع نقشه دولت این است که کمربندهای سکونتگاهی یا به اصطلاح محدوده شهرها در برخی از نقاط کشور شامل شهرهای کوچک و میانی، مناطق مرزی، شهرک‌سازی‌ها و روستاها باز و بخشی از اراضی حومه با تغییر کاربری به محدوده‌های مذکور الحاق شود. در این اراضی قرار است سیاست توسعه افقی با ساخت مسکن ویلایی دنبال شود تا به این ترتیب دیگر تأمین مسکن حمایتی مشکلاتی که در پروژه‌های مسکن مهر و اقدام ملی مسکن پیش آمد و در اروپا نیز چند دهه قبل‌تر از ایران تجربه شده بود، رخ ندهد. با این حال «توسعه افقی شهرها» نیز از نگاه صاحب‌نظران نسخه مردودی است که دنیا در فاز پنجم تأمین مسکن با چالش‌های آن مواجه شده و از آن عبور کرده است.
حسین‌آبادی در این مورد خاطرنشان کرد: تحول دیگری که در دو دهه اخیر در فرانسه مشهود بوده، گرایش بیشتر به مجتمع‌های آپارتمانی در برابر خانه‌های تک‌خانوار و به اصطلاح متداول در کشور ما «ویلایی» است. در آغاز قرن ۲۱ حدود دوسوم خانه‌های نوساز در فرانسه را همین املاک شخصی و ویلایی تشکیل می‌داد که عمدتا در اطراف مراکز شهری متراکم شکل گرفته و مورد اقبال طبقه متوسط و خانوارهای پرجمعیت‌تر بود. اما دو دهه بعد، با آشکارشدن پیامدهای ناخوشایند زیست‌محیطی، پراکندگی شهری و گسترش افقی بی‌رویه شهر، از جمله بتونیزاسیون زمین‌های مرغوب اطراف شهرها و افزایش استفاده از خودروی شخصی، تلاش دولت‌ها برای محدودکردن این‌گونه توسعه شهری نیز چند سالی است که آغاز شده و سیاست افزایش تراکم محلات موجود، البته به صورت متناسب با پتانسیل زیرساخت‌های شهری آنها، ترویج می‌شود.
او ادامه داد: از سوی دیگر ساکنان نیز با درک کاستی‌های این‌گونه محلات صرفا مسکونی و عموما بی‌بهره از تأسیسات فرهنگی، اجتماعی و تجاری و نیز کم‌بهره از امکانات حمل‌ونقل عمومی، تا اندازه‌ای از ایده‌آل خانه شخصی به آپارتمان‌نشینی گرایش پیدا کرده‌اند، به طوری که در سال ۲۰۲۰ نسبت تولید خانه ویلایی و آپارتمان، وارونه شده و دوسوم مسکن نوساز در فرانسه از گونه آپارتمانی بوده است. او البته به فرضیاتی که درباره تغییر گرایش خانوارها و تمایلشان برای دوری از مرکز که در دوران پاندمی کووید19 مطرح شد نیز اشاره کرد اما گفت: این فرضیه بیشتر بازتاب‌دهنده خرید خانه‌های دوم از سوی خانوارهای مرفه بوده است. این صاحب‌نظر بخش مسکن خاطرنشان کرد: در حال حاضر، حدود ۵۵ درصد از مجموع واحدهای مسکونی موجود در فرانسه به صورت خانه تک‌خانوار و بقیه آپارتمان است. همچنین حدود ۴۰ درصد از خانوارهای فرانسوی اجاره‌نشین هستند و مابقی مالک مسکن که از این تعداد یک‌سوم (معادل 20درصد از کل خانوارها) در حال بازپرداخت اقساط خرید خانه خود هستند. همچنین نکته برجسته که گویای فاصله زیاد وضعیت ایران با کشورهای اروپایی در حوزه تأمین مسکن است، این است که میانگین هزینه مسکن (خواه در قالب اجاره‌بها خواه قسط وام خرید) معادل حدود ۲۰ درصد درآمد خانوارهای فرانسوی است؛ درحالی‌که این نرخ در ایران به بیش از 50 درصد رسیده است.
از طرفی طی هفته‌های اخیر در کشورمان سقف تسهیلات خرید مسکن با هدف تشویق به فرزندآوری به ازای هر فرزند صد میلیون تومان برای هر والد افزایش پیدا کرد. اما نرخ سود 23 درصدی این تسهیلات، بازپرداخت آن را برای خانوارها به یک ناممکن قطعی تبدیل کرده است. این در حالی است که بهره و مدت بازپرداخت وام‌های مسکن در اروپا به مراتب کمتر است. حسین‌آبادی در این زمینه توضیح داد: اوایل قرن بیست‌ویکم، میانگین نرخ بهره وام مسکن شش‌درصد و طول مدت بازپرداخت ۱۵ سال بود؛ اما طی دو دهه اخیر این ارقام به ترتیب به یک درصد و 20 سال تحول یافته که نشان از امکان دسترسی آسان‌تر به تسهیلات بانکی برای خرید مسکن است.
نسخه امروز «مسکن» در جهان
بازخوانی تجربه اروپا نشان داد اغلب بندهای پیش‌بینی‌شده در فصل مسکن لایحه برنامه هفتم توسعه شامل برنامه‌هایی است که در طول چند دهه گذشته تجربه شده و شکست خورده یا دست‌کم نواقص متعدد این برنامه‌ها باعث کنارگذاشتن آنها شده است. اما مطالعه موردی فرانسه در حوزه سیاست‌های تأمین مسکن حاکی است، سیاست‌گذار بخش مسکن در این کشور پس از عبور از پنج دوره مختلف سیاستی در این حوزه، گرایش دیگری را در حوزه تأمین مسکن در پیش گرفته است.
آن‌گونه که حسین‌آبادی تشریح کرده است، چارچوب کلی گرایش تأمین مسکن در فرانسه در حال حاضر عمدتا تحت تأثیر تحولات جامعه‌شناختی و تغییر شیوه زندگی از یک‌سو و هنجارهای زیست‌محیطی از سوی دیگر است. به این ترتیب از دیدگاه شهرسازی، مواردی همچون مکان‌یابی، فاصله، دسترسی و ارتباط با مراکز شهری و تأمین تأسیسات فرهنگی و اجتماعی علاوه بر زیرساخت‌های فنی شهرسازی مورد توجه ویژه قرار می‌گیرد و نیز طراحی مجموعه در قالب محله‌های زیست‌بومی (اکولوژیک) و برخوردار از آمیختگی کاربری‌ها و نیز اختلاط اقشار مختلف اجتماعی به روش‌های گوناگون تشویق و ترغیب می‌شود. به لحاظ معماری نیز، افزون بر رعایت استانداردهای نوین از جمله در زمینه تولید، مصرف و اتلاف انرژی و نیز کاربرد مصالح بوم‌آورد و طبیعی، طرح‌های نوآورانه در پاسخ به نیازهای نوخاسته جامعه مورد حمایت قرار می‌گیرند؛ نیازهایی مانند تولید مسکن بینانسلی که امکان همزیستی چند نسل (مثلا جوان دانشجو، میان‌سال فعال و سالخورده بازنشسته) را در بطن یک ساختمان و یا حتی یک واحد مسکونی میسر کند.
او خاطرنشان کرد: نکته دیگر این است که در کنار ساخت‌وساز مسکن نو، نوسازی و تغییر کاربری بناهای بلااستفاده خصوصی یا عمومی نیز بخش شایان توجهی از تولید مسکن را تشکیل می‌دهد. به عنوان مثال تأسیسات صنعتی و کارخانه‌هایی که از پی صنعت‌زدایی شهرهای بزرگ متروک مانده‌اند یا تأسیسات عمومی مانند زندان، پادگان و بیمارستان که با توسعه شهر و تغییر استانداردها، پاسخ‌گوی نیازهای کنونی نیستند و به بناهای جدید بیرون شهر منتقل می‌شوند، به لحاظ موقعیت شهری و کیفیت ساخت مناسب، از پتانسیل بالایی برای تبدیل کاربری به مسکونی برخوردارند. این دست پروژه‌ها از آن نظر که هم به نوعی باعث حفظ بناهای گذشته و خاطره شهری می‌شوند و هم نسبت به تخریب و بازسازی، موجب صرفه‌جویی در انرژی و مصالح‌اند، پاسخ سزاواری به دغدغه‌های کنونی در زمینه محیط زیست و میراث فرهنگی و معماری به شمار می‌روند.
بایدها و نبایدهای برنامه‌ریزی مسکن
حسین‌آبادی در جمع‌بندی و نتیجه‌گیری این بحث با اشاره به اینکه مسئله مسکن را به لحاظ پیچیدگی ویژه‌اش که در تأثیر و تأثر از عوامل جامعه‌شناختی، فرهنگی و اقتصادی، معماری و شهرسازی و البته زیست‌بومی است، نمی‌توان با ساده‌انگاری، سیاست‌های دستوری و نسخه‌ای یکسان در تمام مناطق و نواحی کشور حل‌وفصل کرد، افزود: چنان‌که تجربه‌های دو سده اخیر نشان داده است، خالصانه‌ترین نیت‌ها و خیرخواهانه‌ترین نظریات، در صورت اجراشدن ساده‌اندیشانه، بدون مطالعات میدانی کافی، بی‌توجه به بستر اجتماعی، شیوه‌های زیست و بافت جمعیتی، بدون تأمین زیرساخت‌های شهری، فرهنگی و اقتصادی لازم، به جای تحقق آرمان‌شهر و «شهر درخشان» به تعبیر لوکوربوزیه، معمار و شهرساز برجسته سوئیسی، به تولید زاغه‌نشینی و ایجاد محلاتی می‌انجامد که نه‌تنها گره‌ای از کلاف مشکلات جامعه نمی‌گشایند، بلکه خود به معضلی نو بدل می‌شوند. از این‌رو بهره‌گرفتن از توان پژوهشی مراکز دانشگاهی و کنکاش با نهادهای حرفه‌ای، تجزیه و تحلیل نقادانه سیاست‌ها و الگوهای آزموده‌شده پیشین در درون کشور و نیز در کشورهای گوناگون ترجیحا با شرایط اقتصادی و فرهنگی مشابه، می‌تواند از تکرار خطاها و اتلاف منابع جلوگیری کند.
این مورخ معماری و شهرسازی در ادامه تأکید کرد: از سوی دیگر به نظر می‌رسد رویکرد تمرکززدا و غیراقتداری در حل مسئله مسکن عموما نتایج موفق‌تری در بر داشته است. اگرچه نقش مرکز را در تعیین سیاست‌های کلی توسعه شهری، مثلا در قالب آمایش سرزمین، احداث زیرساخت‌ها و توزیع امکانات از نظر یکپارچگی و هماهنگی در سطح کشور نباید نادیده گرفت، ولی واگذاری برنامه‌ریزی و طرح‌های اجرایی به مقیاس استانی و شهرستانی مشخصا در حل مسئله مسکن، هم‌گام با مشارکت فعال بخش خصوصی احتمالا به پاسخ‌هایی نوآورانه و متناسب با نیازهای محلی راه خواهد برد. در پایان نیز دو نکته کلی را باید در نظر داشت: نخست اینکه در طول تاریخ و در تمام کشورها، هرگاه بستر اقتصادی ناسالم و محیط اداری آلوده به فساد بوده، بخش مسکن، به واسطه سرمایه‌های هنگفت تخصیصی، به‌سادگی قربانی مدیریت ناکارآمد و بازیگران سودجو قرار گرفته است؛ نکته دوم هم این است که توسعه شهر و شکل‌گیری محلات نو، فارغ از سیاست‌های اراده‌گرایانه و ساخت‌وسازهای مرغوب، مستلزم گذر زمان در مقیاس «دهه» و نه «سال» و «ماه» است، تا در کالبد بناها و فضای شهری، روح حیات اجتماعی و فرهنگی دمیده شود و حس تعلق شهروندان و هویت جمعی از پی سکونت چند نسل ضامن پایداری و پاسداشت سکونتگاه‌های تازه شود.
