شهرداری در ایران: «از احتسابیه تا درآمد پایدار» و پرسش مهمی همچنان پابرجاست
... پرسش مهمی همچنان پابرجاست: آیا می‌توان باتکیه بر الگوهای پیشینی تأمین درآمد، مسیر پایداری مالی در شهرهای ایران را هموار کرد؟ یا نیازمند نگاهی نو به نقش شهر، دولت، جامعه و اقتصاد در بازتعریف وظایف نهاد شهرداری هستیم؟ پاسخ به این پرسش می‌تواند کلید شکل‌گیری نظم جدیدی در مدیریت شهری کشور باشد.
روزن‌‌آنلاین، مجتبی شیرخدائی: با گذشت حدود یک ماه از تجاوز رژیم صهیونیستی به خاک کشورمان که در آن بیش‌ترین آسیب به منازل در تهران وارد شده است، اکنون موضوع بازسازی این منازل و تأمین مالی برای جبران خسارات، به مسئله‌ای جدی، به‌ویژه برای شهر تهران، بدل شده است. در این زمینه، سخنگوی دولت اعلام کرده که بازسازی این منازل، در طیفی از شیشه‌اندازی و تعمیرات جزئی تا تخریب و نوسازی کامل، به شهرداری تهران واگذار شده است.
پیش‌تر این رییس شورای اسلامی شهر تهران در حاشیهٔ جلسهٔ 341 شورا گفته بود که برای بازسازی این منازل از منابع مالی شهرداری استفاده خواهد شد؛ اما پوشش کامل هزینه‌ها فراتر از توان مالی شهرداری و نیازمند حمایت دولتی است. در جلسهٔ بعدی نیز وی تصریح کرد که تأمین همهٔ اعتبارات این طرح بر عهدهٔ دولت است و دولت نیز این را پذیرفته؛ اما شهرداری منتظر مشخص‌شدن آن نمانده است.
در این یادداشت به بهانهٔ موضوع تأمین مالی بازسازی منازل آسیب‌دیده در تجاوز رژیم صهیونیستی، با نگاهی به مطالعه‌ای منتشرنشده که به همراه هیوا خلیلی مرندی و آرین سلطانی انجام داده بودم، قانون درآمدهای پایدار و هزینهٔ شهرداری‌ها را موردبررسی قرار داده‌ام.
نهاد شهرداری که امروز می‌شناسیم، حاصل بیش از یک قرن تغییرات قانونی، سیاسی، اقتصادی و نهادی است. پیشینهٔ شکل‌گیری رسمی آن به سال ۱۲۸۵ باز می‌گردد؛ اما اگر بخواهیم به ریشه‌های آن هم توجه داشته باشیم باید به ادارهٔ احتسابیه که در چند دهه پیش از انقلاب مشروطه وظیفهٔ نظارت بر امور اصناف و عمومی را بر عهده داشت اشاره کنیم. قانون بلدیه مصوب ۱۲۸۵، نخستین گام قانونی برای تأسیس شهرداری‌ها در ایران بود که نه‌تنها زمینه‌ساز نهادینه‌سازی مدیریت شهری در قالبی نوین شد، بلکه جایگاه شهرداری را به‌عنوان نهاد عمومی محلی تثبیت کرد. با تصویب قوانین مکملی مانند قانون نوافل (۱۲۸۸) و مستغلات (1294)، تلاش برای تأمین منابع مالی این نهاد نوپا نیز آغاز شد.
با آغاز حکومت پهلوی و تثبیت اقتدار دولت مرکزی، روند تمرکزگرایی شتاب گرفت. قانون بلدیه لغو و قانون جدیدی در سال ۱۳۰۹ به تصویب رسید که عملاً اختیار بودجه، انتصاب شهردار (رییس ادارهٔ بلدیه) و ترکیب انجمن بلدیه را به وزارت داخله سپرد. اختصاص ۲ درصد از درآمد بلدیه‌ها جهت پرداخت اجرت مهندسین بلدی به این وزارتخانه، نشانه‌ای از تمرکز قدرت و مهار مرکزی حتی بر امور مالی شهرداری‌ها است.
دهه‌های ۱۳۳۰ تا ۱۳۵۰، سال‌های مدرنیزاسیون و انباشت درآمدهای نفتی، دوره‌ای است که دولت مرکزی نقش فعالی در مدیریت شهری ایفا کرد. افزایش مسائل و چالش‌های شهری، دولت را ناگزیر به مداخلهٔ مستقیم در مدیریت شهرها کرد و قوانینی چون قانون شهرداری 1334 و اصلاحیهٔ 1345 برای پاسخ به این نیازها به تصویب رسید. قانون شهرداری، اصول مالی این نهاد را نیز در بر گرفته و بر لزوم تصویب بودجه از جانب انجمن شهر و ارائهٔ تفریغ آن تا پایان اردیبهشت سال بعد تأکید دارد؛ اما چگونگی تأمین درآمد شهرداری‌ها به آیین‌نامهٔ مالی شهرداری‌ها محول شده است.
آیین‌نامهٔ مالی سال ۱۳۴۶ که بر پایهٔ مادهٔ ۱۰۴ قانون اصلاحی ۱۳۴۶ تدوین شد، درآمد شهرداری‌ها را در قالب ۶ طبقه دسته‌بندی کرد: ۱. درآمدهای ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر) ۲. درآمدهای ناشی از عوارض اجتماعی ۳. بهای خدمات و درآمدهای مؤسسات انتفاعی شهرداری ۴. درآمدهای حاصله از وجوه و اموال شهرداری ۵. کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی ۶. اعانات و کمک‌های اهدایی اشخاص و سازمان‌های خصوصی و اموال و دارایی‌هایی که به طور اتفاقی یا به‌موجب قانون به شهرداری تعلق می‌گیرد.
پس از انقلاب اسلامی، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با تأکید بر ادارهٔ شورایی کشور در تمامی سطوح، زمینه‌ساز تحولی اساسی در نظام حکمروایی شهری شد. یکی از نتایج عملی این تحول، بند ۵۲ قانون بودجهٔ سال ۱۳۶۲ است که بر خودکفایی شهرداری‌ها طی برنامه‌ریزی ۳ساله تأکید داشت. به دنبال آن، سهم کمک‌های دولتی در بودجهٔ شهرداری‌ها از ۶۰ به ۵ درصد کاهش یافت. این تصمیم از یک سو شهرداری را به‌سوی استقلال مالی سوق داد؛ اما از سوی دیگر چالش‌هایی جدی در تأمین منابع مالی پایدار ایجاد کرد.
جنگ تحمیلی و محدودیت‌های اقتصادی، این مسیر را پرچالش‌تر کرد؛ اما وزارت کشور با تدوین دستورالعمل حسابداری و گزارش مالی در سال ۱۳۷۹، تلاش کرد شفافیت بیش‌تری در سازوکار درآمدی شهرداری ایجاد کند. در این مرحله، علاوه بر دسته‌بندی پیشین منابعی چون وام‌های دریافتی و فروش اموال نیز به‌عنوان منابع تأمین اعتبار شهرداری‌ها شناسایی شد.
بااین‌حال، معضل اصلی وابستگی به منابع درآمدی ناپایدار و متأثر از رونق و رکود بازار مسکن و اقتصاد شهری پابرجا ماند. گزارش‌ها و پژوهش‌های دههٔ 1380 نشان می‌دهد که این نوع درآمدها که در قالب «عوارض ساخت‌وساز» تعریف می‌شود نه‌تنها ناپایدار و موقتی‌اند، بلکه شهرها را به بازتولید بی‌پایان پروژه‌های عمرانی وابسته می‌کند. این موضوع موجب شکل‌گیری موضوع پایداری درآمد شهرداری‌ها در حوزهٔ اجرایی و دانشگاهی شد که به‌عنوان درآمد قابل دسترس در دوره‌ای زمانی با تضمین ایجاد همان سطح درآمد در دورهٔ آینده تعریف می‌شود.
در این زمینه، شورای اسلامی شهر تهران در سال ۱۳۸۵، شهرداری تهران را موظف به ارائهٔ طرح جامع درآمد مستمر در کنار طرح‌های جامع و تفصیلی تا خرداد ۱۳۸۹ کرد. در این طرح، علاوه بر اصلاح نظام وصول درآمد، بر مواردی چون تنظیم مناسبات مالی دولت و شهرداری تهران، اخذ بهای خدمات شهری، فراهم‌کردن شرایط دسترسی به بازارهای مالی داخلی و خارجی، بازنگری در نظام کسب درآمد از دارایی‌های غیرمنقول شهری، نظام کسب درآمد از فعالیت‌های اقتصادی شهر، استقرار نظام اخذ ارزش افزودهٔ ساخت‌وساز و افزایش ارزش سرمایه‌ای دارایی‌های ناشی از فعالیت‌های توسعه و ارائهٔ خدمات شهری، نظام کسب درآمد از حمل‌ونقل و ترافیک شهری و نظام اجرایی طرح پرداخته شده است.
لایحهٔ «درآمد پایدار و هزینهٔ شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» که در سال ۱۳۹۷ با قید دو فوریت توسط دولت به مجلس تقدیم شد، گامی مهم برای حل این چالش‌ها به شمار می‌رود. این لایحه پیشینه‌ای طولانی داشته و از دههٔ ۱۳۸۰ در دستور کار وزارت کشور بود؛ اما به دلیل کاهش اختیارات دولت و انتقال بخشی از درآمدهای آن به شهرداری‌ها، با مقاومت‌هایی روبرو شد.
در مقدمهٔ توجیهی این لایحه بیان شده که باتوجه‌به گسترش جمعیت شهرها، نیازهای جدید روستاها و توسعهٔ روابط اجتماعی و محدودهٔ این مناطق، برخورداری شهرها و دهیاری‌ها از درآمدهای مشخص‌تر و پایدارتر به‌منظور ارائهٔ خدمات شایسته‌تر ضروری است. پس از این بررسی لایحه در کمیسیون مشترک درآمدهای پایدار شهرداری‌ها انجام شد که از تغییرات ایجاد‌شده در آن می‌توان به توجه به «هزینهٔ شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» و «شفافیت عملکردی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» اشاره کرد. لایحهٔ دوفوریتی درآمد پایدار و هزینهٔ شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در جلسهٔ علنی ۳/۱۰/۱۳۹۸ مجلس شورای اسلامی با اصلاحاتی به تصویب رسید و به شورای نگهبان ارسال گردید که باتوجه‌به در نظر گرفته‌شدن وظایف و صلاحیت‌هایی بیش از نظارت برای شوراهای شهر و روستا، این مصوبه مغایر اصل ۱۰۰ قانون اساسی شناخته شد. در آخر طی ۶ مرحله، لایحهٔ درآمد پایدار و هزینهٔ شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با اصلاحاتی جلسهٔ ۲۲ تیر ۱۴۰۱ شورای نگهبان مورد بحث‌وبررسی قرار گرفت و باتوجه‌به اصلاحات به‌عمل‌آمده مغایر با موازین شرع و قانون اساسی شناخته نشد.
امروز، در آستانهٔ رسیدن به چشم‌انداز ۱۴۰۴ تهران، یکی از عناصر پیشنهادی شهردار حال پایتخت، تأکید بر «درآمد پایدار شهری» است. در این چشم‌انداز، مسائلی چون عدم موفقیت در جلب حمایت دولت، عدم استقرار کامل نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و عدم انطباق بودجه‌ریزی بر مبنای برنامه و در آخر فقدان نظام جامع آماری مؤثر و کارآمد در زمرهٔ چالش‌های کلیدی مدیریت مالی شهری معرفی شده بودند و راهبردهایی چون پایدارسازی منابع و اصلاح نظام تأمین درآمد با استفاده از روش‌های نوین، قانون‌مداری، شفافیت و همین‌طور نظارت و پاسخگویی مالی و ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد نیز در این طرح قرار داده شده بود.
اما پرسش مهمی همچنان پابرجاست: آیا می‌توان باتکیه‌بر الگوهای پیشینی تأمین درآمد، مسیر پایداری مالی در شهرهای ایران را هموار کرد؟ یا نیازمند نگاهی نو به نقش شهر، دولت، جامعه و اقتصاد در بازتعریف وظایف نهاد شهرداری هستیم؟ پاسخ به این پرسش می‌تواند کلید شکل‌گیری نظم جدیدی در مدیریت شهری کشور باشد.
