نقد اصلاحیه قانون شوراها؛ سیدمحمود کاشانی - بخش سوم و پایانی

سوم- ساختار ویرانگر قانون انتخابات شوراها

نخستین قانون انتخابات همگانی مجلس شورای ملی در سال 1290 خورشیدی به تصویب مجلس رسید. این قانون در هنگام تصویب آن در مقایسه با قوانین انتخاباتی کشورهایی که تجربة انتخابات آزاد داشتند دارای معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه نبود. از همین رو در سالهای پس از اشغال ایران در جنگ جهانی دوم تلاش‌ها برای برگزاری انتخابات آزاد و حضور نمایندگان ملت ایران در مجلس‌ها آغاز شد. تجربة یک دهه مبارزه سیاسی پیشگامان نهضت ملی ایران نشان داد که باید قانون انتخابات به گونة بنیادی اصلاح شود. در همین راستا در اجتماع بزرگی که روز 6 بهمن 1329 به دعوت پیشگامان نهضت در مسجد شاه برگزار شد قطعنامه ای صادرگردید که دربرگیرندة دو خواستة زیر بود:

یکم- ملی شدن نفت در سراسرکشور

دوم- اصلاح قانون انتخابات براساس قوانین انتخاباتیکشورهای مترقّی و دموکرات. (روزنامه اطلاعات، 7 بهمن 1329)

از همین‌رو هنگامی‌که مصدق برنامة دولت خود را برای گرفتن رأی اعتماد به نمایندگان مجلس داد یکی از دو بند آن «اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای ملی وشهرداریها» بود. (روزنامه اطلاعات، 12 اردیبهشت 1330)

با این حال او در دوسال و چهارماه نخست وزیری خود با وجود پشتیبانی نمایندگان مجلس و گروههای گوناگون از اجرای این خواستة پیشگامان نهضت ملی ایران که تضمین کننده دستیابی به هدفهای راهبردی این نهضت بود خودداری کرد و همین تخلّف، دلیل اصلی به شکست کشیدن نهضت ملی ایران بود. بر پایة همین تجربة تاریخی، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که در دی ماه 1358 در روزنامة رسمی انتشار یافت در 6 اصل بر برگزاری انتخابات تأکیدکرده به ویژه اصل 62 مقرّر کرده است:

«مجلس شورای اسلامی از نمایندگان ملت که به طور مستقیم و با رأی مخفی انتخاب شده اند تشکیل میشود. شروط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون معیّن خواهد کرد.»

دربارة شروط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان وکیفیت برگزاری انتخابات میبایست به استناد این اصل و برپایه استانداردهای پذیرفته شدة انتخاباتی قانونگزاری شود. به ویژه «کیفیت برگزاری انتخابات» دربرگیرندة تأسیس دفاتر ثبت نام برای رأی دهندگان، بخش بندی شهرهایی که بیش از یک نماینده دارند به گونهای که در هر بخش انتخاباتی تنها یک نماینده برگزیده شود و همچنین تعیین سقف هزینه های انتخاباتی نامزدها با مقررات تفصیلی آنهاست. دولت‌هایی که پس از تصویب قانون اساسی نیروی سیاسی را به دست گرفتند وظیفه داشته اند با بهره گرفتن از حقوقدانان کشور، لایحه چنین قانونی را تدوین و برای تصویب به مجلس تقدیم کنند. ولی با گذشتن بیش از چهار دهه از تصویب قانون اساسی، این اصل همانند اصول دیگری از قانون اساسی به اجرا درنیامده و انتخاباتها درکشور ما همچنان با ساختار قانون انتخابات سال 1290 خورشیدی برگزار می شود. از سوی دیگر با دستکاری هایی در آن در سالهای 1362 1378و 1402 و افزودن شروط غیراستاندارد برای انتخاب شوندگان همان قانون سال 1290 خورشیدی را هم دور از دسترس ملت ایران گزارده اند. در اینجا به قاعده مهم بخش بندی شهرها و پیامدهای اجرا نشدن آن در برگزاری انتخاباتها در ایران و چگونگی نظارت بر برگزاری انتخابات شوراها میپردازم:

1- بخش بندی نشدن حوزه های انتخابیه

بخش بندی حوزه های انتخابیهای که بیش از یک نماینده دارند یک تجربة انتخاباتی جهانی است. با بخش‌بندی کردن حوزه‌های انتخابیه بزرگ، شهروندان می توانند در هر بخش انتخاباتی تنها به یک نامزد که شناخت از دیدگاهها، پایبندی به شعارها و شجاعت سیاسی او دارند رأی دهند. نامزدها نیز می توانند در یک رقابت سالم با یکدیگر، آرای شهروندان در بخش انتخاباتی خود را به دست آورند و هزینه های انتخاباتی آنان نیز بسیار کاهش می یابد. این روش از سال1812، 212 سال پیش در ساختار انتخابات در ایالات متحد امریکا و سپس از سال 1820، 204 سال پیش در فرانسه انجام شده و دستاوردهای ارزشمندی داشته و به یک قاعدة پذیرفته شده جهانی در برگزاری انتخابات مجلس نمایندگان و شوراهای شهری تبدیل شده است. برای نمونه شهر پاریس بی در نظرگرفتن حومة آن که دارای حدود دو میلیون و 100 هزار جمعیت است به 20 بخش انتخاباتی تقسیم شده و از هر بخش یک نماینده به مجلس ملی این کشور راه می یابد و برپایه شُمار جمعیت آن بخش، اعضای شورای آن برگزیده میشوند. در 20 بخش انتخاباتی پاریس در انتخابات شوراها در سال 2020 ، 340 عضو از این بخشها برگزیده شده اند. همچنین شورای جداگانهای از این 20 بخش انتخاباتی که دربرگیرندة 163 عضو میباشند به عنوان شورای شهر پاریس برگزیده شده اند که شهردار پاریس را از میان خود انتخاب می‌کنند. از سوی دیگر در انتخابات شوراها در هر بخش انتخاباتی، نامزدها به‌گونة فردی خود را نامزد نمی‌کنند و این احزاب سیاسی هستند که نامزدهای خود را در یک لیست در هر بخش انتخاباتی برپایه جمعیت آن به رأی‌دهندگان درآن بخش معرفی و برای آنان تبلیغ می‌کنند.

با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ،1358 دولت‌ها و مجلس‌ها کاری برای اجرای اصول مربوط به انتخاباتها انجام نداده‌اند. به ویژه اصل 64 که مقرّر داشته است: «محدودة حوزه‌های انتخابیه و تعداد نمایندگان را قانون تعیین میکند»، راه را برای بخش‌بندی شهرهای بزرگ در سراسر کشور بازکرده است. ولی پرسش کلیدی این است چرا دولتها لایحه‌ای در راستای اجرای اصل‌های 62 و64 قانون اساسی در چهاردهة گذشته برای اصلاح بنیادی قانون انتخابات سال 1290 خورشیدی برپایة قوانین انتخاباتی کشورهای پیشرفته که در دسترس هستند تدوین و به مجلس تقدیم نکرده اند؟ بی‌گمان برگزارنشدن انتخابات آزاد و عادلانه برپایة استانداردهای جهانی و راه نیافتن نمایندگان شجاع و مدافع قانون اساسی به مجلسها ریشة اصلی بحرانهای اقتصادی واجتماعی درکشور ماست. همچنین بخش‌بندی نشدن شهرهای بزرگ و تشکیل‌نشدن شوراهای مدافع حقوق مردم و قوانین کشور در شوراهای بخشهای انتخاباتی زمینه ساز تجاوز شهرداران به قوانین شهرسازی و ویرانکردن محیط‌زیست شهرها درکشور ماست. این در حالی است که من در یک نامة تفصیلی به رییس وقت مجلس در سال 1373 با تشریح قواعد حقوقی بخش‌بندی شهرها، خواستار اصلاح قانون انتخابات مجلس و پیشگیری از تجاوز به مقررات شهرسازی از سوی شهردار وقت تهران شدم. ولی اراده‌ای در دولتها برای اجرای اصول قانون اساسی و برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه که بنیادیترین حق ملت ایران است با همة شعارهای بیهوده‌ای که سر میدهند وجود ندارد. نه تنها قاعدة بخش‌بندی شهرهای بزرگ در قوانین انتخاباتی ایران انجام نشده است بلکه دولتهایی که پی‌درپی قدرت را به دست گرفته‌اند تهران، ری و شمیران با جمعیت نجومی آنها را به یک حوزة انتخابیه با 30 نماینده برای انتخابات مجلس تبدیلکرده و انتخابات در این حوزة گسترده، معنی و مفهوم خود را از دست داده است. از   شهروندان  در این شهرها به درستی در این انتخابات های نمایشی شرکت نمی‌کنند. تا آنجا که در دور نخست انتخابات مجلس دوازدهم روز 11 اسفند 1402 بالاترین رأی 14 تن از نامزدها از 30 نماینده در حوزة انتخابیه تهران، ری و شمیران، 5 درصد و پایینترین رأی 16 نامزد دیگر در دور دوم، 2/55 درصد آرای دارندگان حق رأی در این سه شهرستان بوده است. (خبرآنلاین، 25 اردیبهشت 1403). چنین انتخاباتی در این سه شهرستان با چنین نتایجی، با هیچ استاندارد انتخاباتی پذیرفتنی نیست و بی‌اعتبار است و پیامد مستقیم درهم‌آمیختن انتخابات چندین شهرستان پُرجمعیت کشور در یکدیگر و بخش‌بندی نشدن این شهرهاست. همچنین تبصرة ماده 12 قانون انتخابات شوراها مصوّب سال 1375 که شهرستان‌های تهران، ری و شمیران را به عنوان یک حوزة انتخابیه درهم آمیخته و انتخاب 21 عضو اصلی و 11 عضو علی‌البدل در این سه شهرستان، تخلّف آشکار از اصل 100 قانون اساسی و قطعاً بی‌اعتبار است. از آنجا که این شهرها بخش‌بندی انتخاباتی نشدهاند و نمایندگان حقیقی مردم در این انتخابات‌های نمایشی و بی‌تناسب با جمعیت 12 میلیونی این شهرها به شورای این سه شهرستان راه نمی یابند، شهردارانی که از سوی این شوراها برای این حوزة انتخابیه برگزیده شده اند، قوانین شهرسازی را در تهران، ری و شمیران به گونة بی سابقه ای پایمال و با تراکم فروشی ها و تغییرکاربریهای گسترده، این شهرها را غیرقابل زیست کرده و به بزهکاری در این شهرها به گونة بی سابقه ای دامن زده اند. اعضای این شوراها نیز کمترین اقدامی برای پیشگیری یا متوقف کردن تجاوز شهرداران به قوانین شهرسازیکه همچنان ادامه دارند انجام نداده اند.

2- چگونگی نظارت بر انتخابات شوراها

 ماده 73 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها مصوّب سال 1375 با اصلاحات آن تا سال 1396 نظارت برانتخابات شوراها را به ماده 73 و 74 قانون شوراهای سال 1365 ارجاع داده که از آن هنگام تا آخرین انتخابات شوراها اجرا شده‌اند. ماده 73 نظارت بر برگزاری شوراها را برعهدة هیأت مرکزی نظارت که دربرگیرندة سه تن از اعضای کمیسیون امور داخلی و شوراهای مجلس و دو تن از اعضای کمیسیون اصل 90 به انتخاب نمایندگان مجلس هستند واگزارکرده است. ماده 74 قانون شوراهای سال 1365 نیز نظارت بر انتخابات شوراها در هر استان را برعهدة سه تن از نمایندگان مجلس در هر استان به تعیین هیأت مرکزی نظارت مجلس واگزارکرده است. مندرجات مواد 73و74 قانون شوراهای سال 1365 که همچنان در زمینة نظارت مجلس بر انتخابات شوراهای شهرها در حال اجرا هستند، جایگاهی در قانون اساسی ندارند. نظارت مجلس برکارکرد دستگاه دولتی از راه تحقیق و تفحّص در اصل76 سؤال هریک از نمایندگان از وزیر مسئول، سؤال یک چهارم نمایندگان از رییس جمهور در اصل 88 و استیضاح رییس جمهور و هریک از وزیران در اصل 89 قانون اساسی و با ترتیباتی که در آیین‌نامه داخلی مجلس پیش‌بینی شده‌اند انجام می‌شود و این نظارت حق همگی نمایندگان مجلس است. بنابرین مجلس حق هیچ نظارتی بر چگونگی برگزاری انتخابات شوراها در چارچوب قانون اساسی ندارد. نظارت بر انتخابات شوراها در شهرها نیازمند مقررات ویژة آن میباشد. برای نمونه می‌توان از ترتیبات پیش‌بینی‌شده در مواد 12تا22 قانون انجمنهای شهرستان و استان سال 1349 بهره گرفت. بنابراین واگزاری نظارت بر انتخابات شوراها به اعضای کمیسیونهای امور شوراها و اصل 90 و یا نمایندگان مجلس در استانها آشکارا ناسازگار با قانون اساسی جمهوری اسلامی، موهوم و بی‌ارزش است.

نتیجه‌گیری

طرح تقدیم شده از سوی گروهی از نمایندگان که کلیات آن تصویب شده و به دنبال برگزاری آزمون برای ثبت‌نام نامزدهای انتخابات شوراهای شهرها و روستاها و ادامه یافتن اعتبار ساختار ویرانگر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها مصوّب سال 1375 و دستکاری‌های دیگری در آن است باید از دستورکار مجلس بیرون گزارده شود. همچنین ادامة اجرای تبصرة ماده 12 قانون انتخابات شوراها و درهم‌آمیختن انتخابات سه شهرستان تهران، ری و شمیران که ناسازگاری آشکار با اصل 100 قانون اساسی دارد و پیامدهای شومی در این شهرهای تاریخی کشور به بار آورده و امنیت ملی کشور را با خطر روبه رو کرده است باید متوقّف گردد.

 از آنجا که قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها مصوّب سال 1375 دربرگیرندة موازین انتخابات آزاد و عادلانه شوراها نیست باید کنار گزارده شود. آقای دکتر مسعود پزشکیان در آغاز به کار خود به اجرای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سوگند یاد کرده‌اند، بنابراین وزارت کشور دولت چهاردهم تکلیف دارد در اجرای اصول قانون اساسی و با بهره گرفتن از حقوقدانان آشنا به قوانین انتخاباتی پیشرفته هرچه زودتر پیشنویس لایحه‌ای را برای برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه مجلس و شوراها تدوین کند که در آن استانداردهای جهانی انتخابات به ویژه تأسیس دفاتر ثبت‌نام برای رأی دهندگان، مقررات هزینه‌های انتخاباتی نامزدها و بخش‌بندی شهرهایی‌که بیش از یک نمایندة مجلس دارند در آن پیشبینی و به مجلس تقدیم کند تا با تصویب آن، انتخابات سال آیندة شوراهای شهرها به گونه‌ای برگزار شود که حقوق شهروندان، نظم شهرها و اجرای دقیق وکامل مقررات شهرسازی تضمین گردد.

منبع: کانال شخصی نویسنده