چرخش خطرناک در مدیریت شهری تهران: تحلیل حقوقی و اجتماعی ابلاغیه شهرداری تهران
این یادداشت با عنوان چرخش خطرناک در مدیریت شهری تهران، به تحلیل حقوقی و اجتماعی صورتجلسه شورای شهرداران با عنوان «هماهنگی، ساماندهی و سهولت در فرایندهای اجرایی، افزایش رضایتمندی عمومی و بهبود کارآمدی نظام اداری» می‌پردازد.
به گزارش روزن‌آنلاین؛ در پی حادثه تجاوز رژیم صهیونیستی به ایران، رسانه‌ها از نخستین هدفِ گران‌سنگ این عملیات یعنی کلان‌شهر تهران خبر داده‌اند. این اتفاق، به لحاظ روانی و راهبردی اهمیت آن برای مدیریت شهری و ملّی را برجسته کرد؛ اما در این شرایط بحرانی، آنچه پرسش‌برانگیز است؛ عدم تدبیر پیشین برای مواجهه با پیامدهای این‌چنینی از سوی مسئولان شهری بود. بلافاصله در نخستین روز تیرماه ۱۴۰۴، شورای شهرداران تهران با صدور صورت‌جلسه‌ای تحت عنوان «هماهنگی، ساماندهی و سهولت در فرایندهای اجرایی، افزایش رضایتمندی عمومی و بهبود کارآمدی نظام اداری» تلاش کرد تا واکنشی سریع را ثبت کند؛ اما بررسی دقیق محتوای این صورتجلسه نشان می‌دهد که این حرکت، نه‌تنها فاقد انسجام راهبردی موردنیاز شهر بحران‌زده است، بلکه بیش از آنکه به حل بحران یاری برساند، ابزاری برای مدیریت مالی و فصلی مدیریت شهری شده است.
در این یادداشت، ابتدا بندهای کلیدی صورتجلسه را بررسی نموده؛ سپس پیامدهای اجتماعی، امنیتی، مالی و حقوقی آن را تحلیل می‌کنم و در پایان پیشنهادهایی برای اصلاح رویه و تقویت زیرساخت‌های مدیریت شهری در شرایط اضطراری ارائه خواهم داد.
بند نخست: پدیده اجازه تغییر کاربری پهنه M
صورتجلسه در بخش نخست، اجازه تغییر کاربری را برای ساختمان‌های کاملاً مسکونی در پهنه‌های موسوم به M صادر می‌کند. این ساختمان‌ها قبلاً با تعهد به حفظ کاربری مسکونی تعریف شده بودند، ولی اکنون اجازه دارند مطابق «فعالیت‌های مجاز زیرپهنه» تغییر کاربری دهند. این تصمیم بدون مطالعات موردی در زمینه نیازهای پهنه، زیرساخت شهری، شبکهٔ خدمات محلی یا امنیت اجتماعی گرفته شده است. اثر این تصمیم قطعاً دوگانه است:
- کاهش سکونت‌پذیری شبانه پهنه‌های مسکونی؛ درحالی‌که یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های امنیت زیستی محلات، حفظ سکونت در شب است؛ این موضوع در مطالعات امنیت شهری نظیر سند راهنمای سازمان اسکان بشر با عنوان «فضاهای عمومی ایمن» بارها تأکید شده، چرا که کاهش حضور شهروندان، خطر جنایی‌سازی محیط را تشدید می‌کند.
- افزایش فشار بر خدمات شهری؛ چرا‌که کاربری اداری - خدماتی نیازهای متفاوتی دارد و رفتار، ترافیک و شیوه گردش فضای شهری را دگرگون می‌سازد.
تنها فایده مشخص این بند، افزایش درآمد شهرداری از محل صدور پروانه‌هاست، موضوعی که به نقش مشهود آن در تدوین این صورتجلسه اشاره دارد؛ اقدامی که به‌نوعی استثمار مالی از بحران شهری محسوب می‌شود.
بند چهارم: افزایش طبقات بدون ارزیابی جمعیتی
بند دیگری از صورتجلسه، تغییر تصویب شده در ضوابط ارتقای تعداد طبقات تا پنج طبقه در مناطقی خاص را هدف قرار داده است. این تصمیم، صرفاً بر اساس خط آسمان و معماری محلی گرفته شده و بدون سنجش ظرفیت منابع آب، ترافیک، امکانات خدماتی و پشتیبانی شهری اجرایی شده است. مطابق مفاد مصوبه آذر ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر تهران، هیچ‌گونه تصمیم‌گیری درباره افزایش تراکم و طبقات خارج از طرح تفصیلی امکان‌پذیر نیست؛ بنابراین این اقدام قانونی نبوده و خلاف حقوق شهروندانه تلقی می‌شود.
پیامد نخستین این تصمیم، افزایش تراکم انسانی و برهم‌خوردن تعادل خدمات شهری در مناطق پرجمعیت خواهد بود. عملاً بدون ارزیابی ظرفیت پشتیبانی، چنین تغییراتی شهر را در بحبوحه بحران صنعتی یا امنیتی در برابر کمبودهای آب، انرژی و خدمات پزشکی ناتوان می‌کند.
بند ششم: توسعه عرضی و کسب درآمد از اشغال افزوده
صورتجلسه در بند ششم، افزایش اشغال طولی زمین تا دو متر را در پهنه‌های 1M و 1S مجاز اعلام کرده است. باتوجه‌به افزایشی که این بند ایجاد می‌کند، بدون بررسی کافی در زمینهٔ الزامات فنی و تأثیرات اجتماعی، معلوم می‌شود که باز هم جهت‌گیری این مصوبه، از جنس درآمدزایی است؛ نه اصلاح اصولی ساختار شهری در شرایط اضطراری.
آثار این بند، مشابه بندهای قبل، عبارت است از: افزایش غیرقابل‌پیش‌بینی اجاره‌بهای محلی، فشار بیش‌تر بر ساختار خدمات شهری و عدم تطابق با ظرفیت‌های موجود، درحالی‌که تصمیم برای چنین مواردی باید بر مبنای مطالعات ساختاری و کارشناسی اتخاذ شود.
ضعف حکمرانی در لایه‌های بحران و پسابحران
باوجود ضعف مستند نظام حکمرانی شهری تهران؛ چه در حاکمیت قانون، چه سرمایهٔ اجتماعی، و چه مشارکت مستقیم شهروندان، باز هم صورتجلسه اخیر از مقوله «مدیریت بحران اداری» فراتر نمی‌رود. درحالی‌که تهران نیازمند تقویت پدافند غیرعامل، شبکه پناهگاه‌های عمومی، و مدیریت روانی جامعه در شرایط اضطراری است، این سند تنها سخن از منابع درآمدی و نظم اجرایی زده است؛ گویی بحران را فرصتی برای دریافتی شهرداری می‌بیند.
مطالعات سازمان اسکان بشر در سند راهنمای نظامات تاب‌آوری شهری تأکید می‌کند که مدیریت درآمد شهری حین بحران باید با رویکردی دفاعی و حمایت از منابع خدمات عمومی تدوین شود، نه با پرداختن به تقاضای سطحی ساختمان‌‌سازها و تهی‌سازی لایه‌های اجتماعی محلات.
اثرات اجتماعی، امنیتی و روانی عدم توجه
این تصمیم‌ها، در نهایت منجر به موارد زیر می‌شوند:
- تضعیف امنیت زیستی و روانی محلات: کاهش سکونت شبانه، افزایش عدم نظارت شهری و بیگانگی مردم با محیط اطراف.
- بی‌ثباتی خدمات و زیرساخت‌ها: بار اضافی جمعیت در بطن مناطق مسکونی سبب فرسایش امکانات موجود شده و امکان ارائهٔ خدمات در بحران را از بین می‌برد.
- خسارت تدریجی به سرمایهٔ اجتماعی: شارژ منابع شهر با افزایش درآمد، درصورتی‌که عاملی برای تأمین رفاه نشده، نارضایتی عمومی و بی‌اعتمادی را تشدید می‌کند.
بازسازی حقیقی نیازمند ساختار دوگانه: بحران - پساجنگ
بر اساس مفاهیم تاب‌آوری در اسناد معتبر سازمان اسکان بشر و سازمان بهداشت جهانی، شهرهایی که خواهان مانایی در شرایط اضطراری‌اند، باید دارای برنامه‌هایی دوهسته‌ای برای ظرفیت‌سازی باشند؛ یعنی شهرسازی باید هم پاسخگو در شرایط بحران باشد و هم توان بازتوانی در شرایط عادی را فراهم آورد. این برنامه می‌تواند شامل مواردی همچون موارد زیر باشد:
- نقشهٔ امن محلات با حفظ مسکونی‌سازی شبانه که امنیت روانی و فیزیکی را تضمین کند.
- شبکه‌ای از زیرساخت‌های عمومی برای بحران؛ مانند بوستان‌ها به‌مثابهٔ میدان‌های تجمع اضطراری.
- مدیریت مشارکتی درآمد شهری، با شفافیت در هزینه‌کرد و اولویت‌بندی توسعهٔ خدمات ضروری عمومی.
- بازاستفادهٔ خدمات پس از بحران؛ تبدیل امکانات موقت مانند ایستگاه‌های امدادی به فضاهای دائمی خدماتی و خدمات شهری.
پیشنهادهای راهبردی
در ادامه پیشنهادهایی عملی درخور تهران ارائه می‌دهم:
۱. تعطیلی یا موقتی‌سازی بندهای مرتبط با تغییر کاربری و افزایش تراکم
شورای شهر و مراجع ذی‌صلاح بالادستی باید سریعاً این بندها را متوقف کند تا فرصت اصلاح فراهم گردد. اصلاح باید تحت‌نظر نهادی تخصصی مانند جامعهٔ مهندسان شهرساز و در چارچوب طرح‌های بالادستی و با ارزیابی گستردهٔ پهنه‌ها انجام شود.
۲. تهیه سند جامع تاب‌آوری شهری
با تأکید بر هم‌زیستی دوگانه بحران و پسابحران، این سند باید تدوین شود تا برای دوره‌های بعدی، تصمیم‌گیری‌ها مبتنی بر مطالعات و تحلیل باشد.
۳. تعریف چارچوب شفاف برای درآمد شهری
صرف دریافت مالیات ساخت‌وساز بدون شفافیت در هزینه‌کرد، اعتماد عمومی را از بین می‌برد؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود درآمدها با مشورت نهادهای ذی‌صلاح به سمت تقویت زیرساخت‌های مانا، پناهگاه‌ها و فضاهای عمومی هدایت شود.
۴. اجرای کارگاه‌های توانمندسازی طراحی و برنامه‌ریزی مشارکتی
با حضور شهروندان پهنه‌های S، M و دیگر پهنه‌های متأثر، رفتارهای محلی و نیازهای خدماتی بازشناسی گردد و اصلاحاتی مبتنی بر تجربهٔ میدانی تحت نظارت یک نهاد تخصصی مثل جامعهٔ مهندسان شهرساز تدوین شود.
۵. تبدیل درآمدزایی کوتاه‌مدت به توسعهٔ بلندمدت
درآمدهای کنونی باید به صندوق مانایی برای خدمات شهری منتقل شده و در بلندمدت در بازسازی فضاهای عمومی، تاب‌آوری اجتماعی و امنیت زیستی با مشورت نهادهای تخصصی حوزه‌بندی شود.
صورت‌جلسهٔ شورای شهرداران 01/04/1404 فارغ از وقت و شرایط تدوین آن، شکافی عمیق میان شعار و عمل ایجاد کرد. این مصوبه اگرچه با ادبیات بحران‌سازی اقتصادی و اداری نگاشته شده، اما در نهایت تنها به دنبال درآمدزایی فوری بوده است. درحالی‌که بحران تهدیدی است ملی و اجتماعی که نیازمند منطق بلندمدت و مشارکتی است. توقف این سند و بازنگری آن با رویکرد حرفه‌ای و مشارکتی، نه یک گزینه، بلکه ضرورتی حیاتی برای آیندهٔ تهران است.
شهرسازان، مدیران و شهروندان باید به این نتیجه برسند که پس از جنگ، فضاهای عمومی و ساختار شهری، تنها کالبد نیستند؛ آن‌ها حافظه‌ساز اندیشه و امنیت مردم‌اند. بازسازی واقعی با بازآفرینی این فضاها و اعتماد اجتماعی آغاز می‌شود، نه با تغییر کاربری‌های شتاب‌زده و درآمدزایی کوتاه‌مدت.
