شهردار قدرتمند، شورای قدرتمند یا اصلاً هیچ‌کدام؟ یادداشت فرشید سامان‌پور

فرشید سامان‌پور، پژوهشگر شهری - بحث دربارۀ موضوع انتخاب مستقیم و غیرمستقیم شهردار در حال حاضر شبیه بحث برای انتخاب ملوان کشتی در دشت بی‌آب است. به زبان اهل تحقیق، متغیر اصلی انتخابات شوراهای شهر در ایران میزان مشارکت و البته حساسیت عمومی نسبت به مدیریت شهری است و می‌توان گفت در هر دو مورد (به ویژه مورد دوم) مقدار این متغیر آن‌چنان پایین است که بحث از انتخاب مستقیم و غیرمستقیم تاثیر چندانی روی نتیجه انتخاب نخواهد گذاشت.

تا جایی که من تاریخ می‌دانم این بی‌توجهی ارتباط چندانی به شرایط کوتاه‌مدت ندارد. حاکمان ایالات محلی و شهرها در تاریخ ایران مسئول ستاندن مالیات از یک‌سو و عامل فساد و سوءاستفاده شخصی از آن از سوی دیگر بوده‌اند. شاید هم از این روست که بسیاری از حاکمان محلیِ شناخته‌شده در تاریخ جدیدتر ایران معمولاً بدنام و نماد ظلم و سرکوب هستند. با همین استدلال اگر امیدی به سیاست بوده، این امید به دولت مرکزی و شخص شاه وابسته می‌شده که برخورد مستقیم با مردم محلی نداشته است.

این شرایط برخلاف تاریخ جدیدتر اروپاست که در آن دولت‌های ملی معمولاً ائتلافی از دولت‌های محلی کهن‌تر از خود هستند. گفته می‌شود مردم‌سالاری بسیاری از آن کشورها ریشه در دولت‌های محلی دارد که هنوز هم اهمیت خودشان را حفظ کرده‌اند و گاه عصیان هم می‌کنند!

اگر اروپایی‌ها پس از مواجهه با قدرت‌های ملی شرقی، از دولت محلی ضعیف به دولت‌های ملی قدرتمندتر رسیدند، ایرادی هم ندارد که کشور ما هم مدیریت‌های محلی توانمند داشته باشد. ولی همان‌گونه که اروپایی‌ها دوران گذاری داشته و همچنان دارند، ما هم دورن گذاری خواهیم داشت تا به مدیریت‌های محلی توانمند برسیم و در این دوره به جای آنکه بی‌محابا به نهادهای مدنی محلی قدرت دهیم، بهتر است ارتباط آن را با دولت مرکزی حفظ کنیم. قانون فعلی از این نظر احتیاط موجهی داشته است: الزام تایید شهردار توسط وزارت کشور یا استانداری، حفظ سیاست‌گذاری در اختیار دولت و... .

این بدان معنا نیست که نباید اختیارات شوراها و یا اختیار مردم برای انتخاب شهردار را افزود. بحث در این است که تا زمانی که قدرت محلی و مسئولیت‌های آن و تمایزات آن از دولت مرکزی برای مردم معنادار نشده، لزومی هم نخواهد داشت که انتقال قدرتی صورت بگیرد. در این زمینه ممکن است همۀ شهرهای ایران یک رفتار نداشته باشد و عادلانه هم این است که هر شهر و استان بسته به علاقه و توجهی که نسبت به مدیریت محلی خود دارد از اختیارات بیشتری هم برخوردار باشد. برای این دوران گذار یک پیشنهاد این است که اختیارات شوراها با توجه به میزان مشارکت آنها تعیین شود؛ اگر شهری مشارکت بالایی در انتخابات شوراها نشان داد، شورای برآمده از آن اختیار انتخاب شهردار را داشته باشد، ولی اگر چنین نشانی را نداشت، بهتر است انتخاب شهردار مستقیما توسط وزارت کشور باشد تا مردم! و مثلاً اگر میزان مشارکت در حد متوسط بود، برای این شورا می‌توان حق رای اعتماد به گزینه‌های پیشنهادی وزارت کشور را در نظر گرفت.

البته داستان به این سادگی نیست و مدنیت را صرفا با میزان مشارکت نمی‌توان اندازه گرفت. البته این یک ضعف دیگر قانون فعلی است که تمایز درخوری میان شورای روستا و شورای شهر کوچک و شورای مرکز استان نمی‌گذارد. مسأله فقط جمعیت نیست. شهرهای کوچکی داریم (مانند بندرگز یا بوشهر) که مدنیت بسیار زیادی دارند و شهرهای بزرگی داریم که تفاوت مذهبی و قومی در آنها شاید بر اشتراکات مدنی سایه بیندازد. چطور باید دانست که مثلاً شورای منتخب یک شهر چندفرهنگی مدنی است و به آن اختیارات زیاد داد؟ پاسخ به این پرسش ساده نیست و احتمالاً استان به استان متفاوت خواهد بود. ولی یک اصلاح در سطح ملی مستلزم آن‌ خواهد بود که در این سرزمین، شهر و روستا (و یا شهرهای شبه‌روستا) همسان دیده نشوند.

وابستگی قومی در یک روستا یا شبه‌روستا شاید حتی ارزش و میراث فرهنگی محسوب شود و تزریق مدنیت شهری باعث اختلال آن شود (مثل بسیاری از روستاهای غرب مازندران). و شاید بهتر آن باشد که مانند گذشته‌های دور، مدیریت روستاها و شهرهای عمدتاً کشاورز و دامدار را به وزارت کشاورزی سپرد و یا به شکلی دیگر اداره کرد.

حال برای ادامۀ بحث بیایید متمرکز بر شهرهای بزرگ کشور شویم و فرض هم بکنیم آن‌که دشت بی‌آبی که در ابتدا گفتیم پرآب شود و مثلاً شورای تهران با قاعدۀ مردمی محکمی سرکار بیاید. در این حال آیا انتخاب مستقیم و غیرمستقیم موضوع بحث خواهد بود؟ انتخاب غیرمستقیم این حسن را دارد که می‌تواند شهردار را یک مقام تخصصی و به دور از عوام‌گرایی نگاه دارد، به خصوص در حالتی که شورا خود با رای زیادسر کار آمده و عوام‌فریب نباشد. اما شهرداری منتخب مردم خود در معرض ابتلا به عوامفریبی خواهد بود و چه‌بسا بخواهد جلوۀ یک ابرانسان از خود نشان دهد.

از سوی دیگر در عالم نظر گفته می‌شود انتخاب مستقیم شهردار او را از امتیاز‌گیری احتمالی اعضای شورا مصون نگاه خواهد داشت. ولی آیا مثلاً رئیس‌جمهور از امتیازگیری نمایندگان مجلس مصون است که بخواهیم چنین خیالی دربارۀ شهردار منتخب ببافیم؟ مقایسۀ نخست‌وزیر منتخب مجلس ملی با شهردار منتخب محلی هم مقایسۀ صحیحی به نظر نمی‌رسد. ما در سطح کشور علایق متنوعی داریم که لزوماً با تقسیم‌بندی‌های حزبی همخوانی ندارند و شاید به آسانی نتوانند بر سر یک نخست‌وزیر به تفاهم برسند، ولی در سطح شهر (پس از رعایت استثنائات فوق‌الذکر و به فرض مشارکت بالا) شورای همگن‌تری خواهیم داشت.

دست بالا برای شورا

از سوی دیگر طبق تجربه و عقل، شورایی که با رای زیاد سر کار آمده باشد فساد کمتری خواهد داشت و با توجه به قدرتی که طبق پیشنهادات فوق به آن اعطا خواهد شد، خود مظهر اقتدار خواهد بود (و البته پذیرای مسئولیت) و نیازی هم به امتیازات شهردار نخواهد داشت. البته که یک شورای قدرتمند می‌تواند از سامانه‌های مجازی برای رای‌گیری مستقیم دربارۀ گزینه‌های پیشنهادی خود چه دربارۀ شهرداری و چه و برای بسیاری از تصمیم‌های شهری دیگر استفاده کند و این خود تمرینی برای مشورت در امور محلی خواهد بود و البته هزینه‌های یک انتخابات سراسری را هم نخواهد داشت.

در چنین فضایی (اگر محقق شود) به نظر بهتر می‌رسد که در مناسبات شورا و شهرداری دست‌بالا با شورا باشد، شورایی که خود نمایندگی داشته باشد. در غیر این صورت بهتر است جلوتر از مردم نرویم و با ظاهر مردمسالاری خود را فریب ندهیم. از دید من، اگر مردم قبول نکردند که رای آنها در مدیریت شهر اثرگذار است و خودشان خودشان و با دیگران با هم به تفاهم نرسیدند بهتر هم همان است که این رای اثرگذار نباشد و شهرداری بخشی از قدرت مقتدر مرکزی باقی بماند.