انتخاب مستقیم شهردار بدون تضعیف شوراها

ایده تغییر قوانین مرتبط با مدیریت شهری روی میز قوای مقننه و مجریه قرار گرفت است. از یکسو وزیر کشور ایده انتخاب شهردار با رای مستقیم مردم را روی میز گذاشته و از طرفی تغییراتی در قانون انتخابات شوراها در دستور کار مجلسی‌هاست. اما اینکه عملیاتی شدن ایده‌های جدید قوای تصمیم‌ساز و برجسته‌ترین آن یعنی «انتخاب شهردار با رای شهروندان»، می‌تواند به بهبود مناسبات میان شورای شهر و شهرداری منجر شود یا نه، سوالی است که کارشناسان شهری پاسخ‌های متفاوتی برای آن دارند.

میثم بصیرت، محقق و صاحبنظر برجسته شهری در گفت‌وگو با «روزن‌آنلاین»، ضمن تشریح بایدها و نبایدهای انتخاب مستقیم شهردار با رای مردم، مدلی را برای تعامل میان شهردار منتخب مردم با اعضای شورای شهر پیشنهاد می‌کند که می‌تواند نگرانی‌ها نسبت به تضعیف جایگاه قانونی نهاد شوراها در صورت سلب اختیار انتخاب شهردار در پارلمان شهری را برطرف کند. مشروح گفت‌وگو را در زیر می‌خوانید:

• اخیرا وزیر کشور در چند نوبت ایده انتخاب شهردار با رای مستقیم مردم را مطرح کرده. نظر شما درباره این پیشنهاد چیست؟

در خصوص انتخاب مستقیم شهرداران، نه بر اساس نظر شخصی بلکه بر اساس نتایج طرح پژوهشی «امکان سنجی انتخاب مستقیم شهرداران در ایران» که در سال 1385 به همراه جمعی از دانشوران این حوزه به سفارش مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران، در شرکت خدمات مدیریت ایرانیان انجام شد، می‌توانم بگویم که کیفیت عملکرد مدیریت شهری نه با انتخاب مستقیم شهردار بلکه با  حل چالش‌های اساسی موجود در سیستم و مدل مدیریت شهری کشور مرتفع خواهد شد. به واقع اصلی‌ترین علت در انحراف شوراها و نیز شهرداران از مسیر صحیح فعالیت، فقدان یا ضعف مکانیزم‌های تعادل و اثربخشی در رابطه شورا و شهردار (check and balance relationships)   است. این موضوع است که ثبات و طول عمر مدیریت شهری را می‌کاهد و گاه مسیر تصمیمات ناصواب و حتی انحرافات در سلامت مدیریت شهری را موجب می‌شود. همچنین در آن مطالعات نشان داده شد که به صورت کلان، انتخاب مستقیم شهرداران بر شاخص‌های حکمروایی خوب شهری اثر مثبت دارد و می‌تواند در مسیر گسترش مردم‌سالاری محلی اثر مثبت داشته باشد. [1]

• این روش برای انتخاب شهردار چه ملزوماتی دارد؟

اگر اقدامی در حوزه انتخاب مستقیم شهروندان در دستور کار است، طبیعتا باید متناسب با ظرفیت مدیریت شهری در شهرهای مختلف کشور توامان با پیش‌بینی این اصلاحات در رابطه شهردار و شورا اقدام نمود. به همین خاطر معتقدم در گام نخست و آزمایشی، لازم است این سیاست در سطح کلانشهرها اجرایی شود و در صورت توفیق در یک دوره آزمایشی، چنین بستری در گام‌های بعدی به مراکز استان‌های کشور و پس از فراهم شدن ظرفیت لازم به سایر شهرهای کشور تسری داده شود.

• در قانون فعلی، چه اشکالاتی در مناسبات شورا و شهردار می‌بینید؟

اصلی‌ترین چالشی که از آن نمی‌توان چشم پوشید، نگاه یکسان و همه‌شمول برای همه شهرهای کشور در حوزه مدل مدیریت شهری در کشور است.[2] این بدان معنا است که ظاهرا قانونگذار انتظار دارد ساختار مدیریت شهری و روابط شورا و شهردار در سطح تهران دوازده و اندی میلیون نفری با شهر سومار که حدود 200 نفر جمعیت دارد به یک شیوه اداره شود! چنین انتظاری در عمل موجب بروز نواقص در اجرای مدل مدیریت شهری و نیز شکل‌گیری مدیریت شهری اقتدارگرا خواهد بود. متاسفانه نه مصوبه کنونی و نه قوانین پیش از آن هیچ یک به این موضوع دقت کافی نداشته‌اند و در این شرایط هرگونه تغییری در اجزای قوانین موجود نمی‌تواند راه به جایی برد. «واقعیت آن است که یکی از چالش‌های مورد توجه در نظام اداره شهر، (برقرار ساختن رابطه‌ای متوازن میان شورا (بدنه نمایندگی / قوه مقننه (و شهردار) قوه مجریه) است؛ چراکه فقدان هماهنگی و ضعف نظارت در این میان می‌تواند سبب انحراف هر یک از این دو از اهداف و وظایف‌ خود شود. به همین منظور همواره ساز و کارهای نظارت و تعادل‌بخشی برای رفع این مشکل احتمالی مد نظر بوده‌اند.

جدا از وظایف نظارتی و کنترلی شورا که معمولا در قوانین مورد توجه قرار می‌گیرد، برخی راهکارهای معمول تعادل‌بخشی در روابط شورا – شهردار را می‌توان شامل اعطای قدرت تحقیق و بررسی به شورا، محدود کردن دوره تصدی مجدد شهردار، مداخله حکومت مرکزی، اعطای اختیار «وتو» به شهردار در برابر مصوبات شورای شهر، قدرت انتصاب مدیران ارشد اداری و مانند آن دانست. اگرچه این موارد در روش انتخاب مستقیم شهردار اهمیت بیشتری می‌یابند.

• محاسن قانون فعلی چیست؟

قانون فعلی با الهام از مدل «شورا-مدیر شهر» به نوعی بر سطوح مختلف جمعیتی کشور آزمون شده و سادگی آن موجب شده است که تا حدزیادی بتواند اقتضائات نظام  متمرکز سیاسی کشور را پاسخ دهد گرچه دارای ده‌ها ایراد و ناکارآمدی در تناسب با شرایط نوین مدیریت شهری در جهان و ایران است.

• چه الگویی را در کلانشهرها برای انتخاب شهردار و شورا مناسب می‌دانید؟

در این خصوص معتقدم که به منظور ارتقاء مشارکت شهروندان و نظارت آنها بر نظام مدیریت شهری، لازم است در کلان شهرها (شهرهای بالاتر از یک میلیون نفر جمعیت)، همزمان با برگزاری انتخابات شورای اسلامی شهر، شهردار کلان­شهر از میان نامزدهای تصدی در سمت شهردار به مدت چهارسال انتخاب شود. همچنین پیشنهاد می‌کنم به منظور اطمینان از حسن اجرای وظایف و تفکیک رهبری سیاسی از مدیریت تخصصی در کلانشهرها و با رویکرد ظرفیت‌سازی در حوزه تعامل پایدار میان شهرداری و شورای شهر در اولین جلسه از شورا، شهردار منتخب نسبت به معرفی کابینه خود شامل قائم‌مقام اجرایی، معاونان و شهرداران مناطق اقدام کند. شورای شهر پس از استماع برنامه‌ها و دیدگاه‌های ایشان، نسبت به برگزاری جلسات رای اعتماد به آنها اقدام می‌کند. اعضای کابینه شهردار باید موفق به اخذ رای اعتماد اعضاء شورای شهر شوند. تا زمان موفقیت هر یک از اعضای کابینه در کسب رای اعتماد، انتصاب سرپرست به جای هریک از آنها بلامانع است؛ حداکثر بازه سرپرستی نیز سه ماه است.

• مناسبات شورا و شهردار را برای اداره بهینه شهر، چگونه باید تنظیم شود؟

تقویت مکانیزم‌های تعادل و اثربخشی در رابطه شورا و شهردار (check and balance relationships)   دارای اهمیت است. اگر به بحث انتخاب مستقیم شهردار در کلانشهرها ادامه دهیم، لازم می‌دانم که اختیار سوال، تحقیق و تفحص از شهرداری و نیز ظرفیت انحلال شورای شهر در صورت ناتوانی در استقرار کابینه شهردار در قانون پیش‌بینی شود. از دید بنده در صورتی که هریک از اعضای شورای شهر از حسن اجرای وظایف کابینه یا هریک از مدیران شهرداری اطمینان نداشته باشند، نسبت به طرح سوال خود از شهردار اقدام خواهند کرد؛ شهردار موظف است سوال مطروحه را به عضو مسئول در کابینه خود ارجاع نماید. همچنین در صورتی که اکثریت اعضای شورا از پاسخ واصله مجاب نشوند، شورای شهر می‌تواند نسبت به تحقیق و تفحص از شهرداری در حوزه سوال اقدام کند. گزارش تحقیق و تفحص توسط کمیسیون مربوطه مورد بررسی قرار می‌گیرد. در صورتی که اکثریت اعضای کمیسیون  از جمع‌بندی گزارش تحقیق و تفحص رضایت نداشته باشند، شورای شهر می‌تواند نسبت به استیضاح هریک از اعضای کابینه شهردار و در صورت رای اکثریت برکناری او اقدام کند.  البته در این حوزه برای آنکه ثبات کابینه شهردار نیز تنزل نیابد، پیشنهادم این است که  در صورت تغییر دو سوم از اعضا کابینه شهردار در نتیجه استیضاح شورا، کابینه شهردار منحل شود. پس از آن شهردار موظف است طی دو جلسه آتی شورا نسبت به معرفی مجدد کابینه و کسب رای اعتماد پس از آن اقدام کند. تا زمان موفقیت هر یک از اعضای کابینه در کسب رای اعتماد، انتصاب سرپرست به جای هریک از ایشان در مهلت سه ماهه بلامانع است. 

بدین ترتیب به نظر می‌رسد چنین بستری شهردار را از آسیب عدم ثبات دور می‌سازد. یه هر ترتیب کابینه شهردار و  قائم مقام اجرایی او پیش‌تر رای اعتماد شورا را دریافت کرده و به نوعی عملکرد آنها با دقت و ملاحظات بیشتری توسط اعضای شورای شهر مورد پیگیری خواهد بود.