پنج چالش انتخاب مستقیم شهردار

ایده تغییر قوانین مرتبط با مدیریت شهری روی میز قوای مقننه و مجریه قرار گرفت است. از یکسو وزیر کشور ایده انتخاب شهردار با رای مستقیم مردم را روی میز گذاشته و از طرفی تغییراتی در قانون انتخابات شوراها در دستور کار مجلسی‌هاست. اما اینکه عملیاتی شدن ایده‌های جدید قوای تصمیم‌ساز و برجسته‌ترین آن یعنی «انتخاب شهردار با رای شهروندان»، می‌تواند به بهبود مناسبات میان شورای شهر و شهرداری منجر شود یا نه، سوالی است که کارشناسان شهری پاسخ‌های متفاوتی برای آن دارند.

«روزن آنلاین» در اولین گفت‌وگو با این موضوع، به سراغ محمدکریم آسایش، کنشگر و پژوهشگر شهری رفته است. او معتقد است انتخاب مستقیم شهردار با رای مردم با پنج چالش جدی همراه خواهد بود و کاری نیست که به سادگی میسر باشد. آسایش در عین حال قائل به پیش‌شرط‌هایی است که اگر محقق شود، خروج اسم شهرداران از صندوق رای، با چالش‌های کمتری مواجه خواهد بود. او در مورد ساز و کار شوراها نیز قائل به این است که شوراها باید مظهر اراده شهروندان باشند. این همان صفتی است که شاید در وضعیت فعلی نمی‌توان به شوراها نسبت داد.

متن این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید:

• اخیرا وزیر کشور در چند نوبت ایده انتخاب شهردار با رای مستقیم مردم را مطرح کرده. نظر شما درباره این پیشنهاد چیست؟

 این موضوع فقط الان مطرح نشده. من یادم هست در پیش‌نویس لایحه مدیریت جامع شهری که توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور در سال ۹۴ تهیه شده بود هم این موضوع مطرح بود‌. اما این ایده چند چالش دارد. نخست آنکه توازن هم‌اکنون نامتعادل شورا و شهرداری را بیش از پیش بهم می‌زند و نقش نظارتی شورا را تضعیف می‌کند - جدا از سلب یکی از مهم‌ترین اختیارات آن یعنی انتخاب شهردار-؛ دوم‌ آنکه مشارکت در انتخابات شوراها را کاهش می‌دهد چون میزان مشارکت در انتخابات در ایران با میزان اختیارات نهادی همبسته است و برای همین می‌بینیم، میزان مشارکت در انتخابات به صورت زیر نزولی می‌شود: ریاست‌جمهوری، مجلس، شورای شهر و زمانی هم که در تهران بود، انتخابات شورایاری. همچنین میزان فساد با کاهش سطح اختیارات نهادی و نظارتیِ رسمی، افزایش می‌یابد چون وقتی سازوکارهای نظارتیِ رسمی محدود است، مناسبات غیررسمی جایگزین آن می شوند و در نتیجه فساد در شوراها از این طریق افزایش خواهد یافت. چالش سوم این است که اگر گاهی به انتخاب‌های شورا ایراد گرفته می‌شود که سیاسی  بوده است، انتخاب مستقیم‌ شهردار به ویژه در کلانشهرها آن را تشدید می‌کند؛ حداقل انتخاب توسط شورا یک فرصت بررسی کارشناسی را ایجاد می‌کند. چالش بعدی مربوط به شرایط انتخابات در ایران است؛ حتی آزادترین انتخابات یعنی شورای شهر هم با اعمال سلیقه‌های سیاسی و استصوابی مواجه است و طبعا انتخاب مستقیم شهرداران به ویژه در کلانشهرها پای شکلی از استصواب را خواهد گشود. مثالی ذکر می‌کنم، در انتخابات شورای چهارم‌ شهر تهران، محسن هاشمی ردصلاحیت شد اما در همان شورای چهارم گزینه اصلاح‌طلبان برای شهرداری تهران بود و اگر رأی یکی دو عضو شورا جابجا نمی‌شد، او با توجه به تغییر دولتی که صورت گرفته بود، شهردار تهران می‌شد. در نهایت چالش پنجم این است که انتخاب مستقیم شهرداران حق عزل را از شورا سلب نکرده و خب در دوره ای اگر مانند شورای پنجم تهران ، دو شهردار استعفا دهند یا مجبور به استعفا شوند، در یک دوره قرار است سه انتخابات برای شهردار برگزار شود؟ (البته این اتفاق در شهرهای دیگر هم کمابیش افتاده است که شهرداران بین دوره عوض شدند) . در کشورهایی که انتخاب مستقیم شهردار هست، احزاب قوی هستند و نظام سیاسی هم به احزاب امکان ابراز وجود داده است و آن شهرداران گزینه های احزاب قوی هستند اما در ایران چنین نیست.

• این روش برای انتخاب شهردار چه ملزوماتی دارد؟

اگر این روش بخواهد اجرا شود و تبعات منفی نداشته باشد، باید چند اتفاق بیفتد. نخست آنکه در قانون شهرداران موظف به معرفی کابینه به شورا و کسب رأی اعتماد از آن شوند و البته حق استیضاح کابینه شهردار را هم شورا داشته باشد. می‌توان اگر نگرانی برای عزل‌های زیاد کابینه شهرداران وجود دارد، همان شرایط تفاوت حدنصاب انتخاب و عزل را که سبب سخت‌تر شدن عزل  شهرداران شده است، برای سایر اعضای کابینه اداره شهر نیز درنظر گرفت.

گرچه با این گزاره موافق نیستم که اعضای شوراها بلوغ کافی ندارند که حق نظارت بر کابینه شهردار به آنها اعطا شود؛ این نگاه فقدان بلوغ همان نگاهی است که برای مردم هم برای انتخابشان  بلوغ قائل نیست. ما باید هر چه دموکراتیک شدن را تقویت کنیم، علی‌رغم همه احتمال خطاهای آن.

دوم‌ آنکه تضمین‌های لازم برای عدم اعمال سلیقه‌های سیاسی و استصواب در انتخابات باشد که فردا دولت یا مجلس به یک سمت بود بنا را به ویژه در کلانشهرها بر حذف گزینه‌های جناح دیگر نگذارد. سوم آنکه گزینه‌های شهردار توسط احزاب معرفی شوند تا پشتوانه داشته باشند و نهادی مسئولیت سیاسی آنها را برعهده بگیرد. تأکید می کنم احزاب؛ چون این جبهه‌های شب انتخاباتی که لیست می‌دهند اعتبار سیاسی ندارند و کسی مسئولیت آنها را تقبل نمی‌کند؛ اما اگر مثلا از اصلاح‌طلبان، حزب اتحاد ملت ایران اسلامی گزینه معرفی کند و از اصولگرایان مثلا حزب مؤتلفه اسلام؛ این‌ها را می‌توان مسئول دانست و به پرسش کشید.

• در قانون فعلی، چه اشکالاتی در مناسبات شورا و شهردار می‌بینید؟

در قانون فعلی رابطه شورا و شهردار، رابطه نصب و عزل است که البته عزلش نسبت به نصب دشوارتر است؛ یعنی شهردار با ۵۰ درصد به علاوه یک انتخاب می شود اما برای عزل نیاز به دوسوم آرای شورا دارد. از طرفی شورا نسبت به کابینه شهردار هیچگونه نقش نظارتی ندارد؛ حتی تذکر در مورد عملکرد کابینه شهردار را باید خطاب به شهردار ارائه دهد؛ گرچه در مقام پاسخگویی، مسئول مربوطه برای پاسخ به شورا می‌آید(مگر در مورد سؤال از شهردار).

سازوکار نظارتی جدی هم شورا نسبت به شهرداری ندارد، مضاف بر اینها به لحاظ توان نظارتی هم ضعیف است، تعداد اعضای شوراها به نسبت جمعیت تناسب ندارد و برای ایفای نقش های نظارتی کافی نیست(بیشتر به شوخی شبیه است)، تعداد نیروهای کارشناسی که می‌تواند استخدام کند نیز بسیار محدود است، بودجه اش بسیار محدود است و البته توسط شهرداری تأمین می‌شود و بودجه مستقل ندارد.

همچنین در قانون شوراها بسیاری وظایف و اختیارات برای شورا آمده اما همه ذکر شده با هماهنگی یا توافق دستگاه مربوطه و سازوکار آن مشخص نیست، اما شهرداری برای انجام اختیاراتش نیازی به این هماهنگی ها ندارد و قائم به خود می تواند عمل کند. در خصوص کابینه شهردار قابل ذکر است که مطابق با مصوبه شورای اول شهر تهران ، شهردار موظف به معرفی کابینه به شورا و جلب اعتماد برای آن بوده است اما هیچگاه به این مصوبه توجهی نشد. در دوره شورای پنجم این موضوع را دوبار به اعضای شورا تذکر دادم اما نادیده گرفته شد ، همچنین این پیشنهاد را دادم که در زمان بررسی گزینه های شهردار، از آنها خواسته شود کابینه خود را شفاف معرفی کنند و بررسی کابینه جزو شروط انتخاب شهردار باشد اما این بهانه مطرح شد که شورا نباید در انتصابات شهرداران دخالت کند (گرچه خواست معرفی کابینه گزینه های شهرداری ربطی به انتصابات شهردار ندارد) و البته دلیل این موضوع آن است که اعضای شورا هم بعضا لابی پنهان برای انتصابات را به شفافیت در انتصابات ترجیح می‌دهند و البته بدیهی است این مسئله همه شوراها بوده است؛ نه شورای پنجم.

• محاسن قانون فعلی چیست؟

ویژگی مثبت قانون فعلی این است که به‌رغم همه محدودیت‌هایش به نحوی «پارلمانی‌محور» است، نه «ریاستی‌محور». اصولا سیستم‌های پارلمانی‌محور، دموکراتیک‌تر هستند و باید تمام تلاش، این باشد که سیستم‌ها را پارلمانی‌محورتر کرد. حسن دیگر قانون فعلی آن است که اگرچه با محدودیت اما عملکرد شورا را مبتنی بر گسترش مشارکت مردم کرده و امکان تکثیر شورا را داده است؛ گرچه شورا از آن به خوبی استفاده نکرده است.

• چه الگویی را در کلانشهرها برای انتخاب شهردار و شورا مناسب می‌دانید؟

در خصوص شورا، باید تعداد اعضای شورا با جمعیت تناسب داشته باشد. انجمن بلدیه تهران در ۱۲۸۶ با آن جمعیت حدود ۱۰۰ هزارنفری، 30 عضو داشت و اکنون شورای شهر تهران با جمعیت حدود ۹ میلیون نفری ، ۲۱ عضو دارد. اگر مبنا را بخواهیم همان مبنای نسبت جمعیتی انجمن بلدیه بگذاریم که شورای شهر تهران باید ۲۷۲ عضو داشته باشد، بخواهیم هر ۱۰۰ هزار نفر بگذاریم، ۹۰ عضو باید داشته باشد و اگر ۲۰۰ هزار نفر، ۴۵ عضو.

دوم‌ آنکه اعضای شورا باید علاوه بر تناسب جمعیتی، تناسب جغرافیایی داشته باشند. در حال حاضر تمام ۲۱ عضو شورای شهر تهران می‌توانند از یک آپارتمان انتخاب شوند و هیچ منعی ندارد و این طنزآمیز است؛ در حالی که باید نسبتی بین انتخاب از محلات و نواحی و مناطق باشد. این موضوع هم در قانون بلدیه مشروطه دیده شده بود و هم بعدا هم در قانون انجمن شهر‌، در قانون بلدیه ۱۲۸۶ ، تهران 30 محله داشت و از هر محله یک نفر باید انتخاب می‌شد. در قانون انجمن شهر هم انتخابات بر اساس حوزه‌بندی شهر بود. ‌در قانون شوراهای ۱۳۶۱ که اجرا نشد هم این موضوع دیده شده بود و شهروندان، شورای محل را انتخاب می کردند و شورای محلات به صورت هرمی (شورای محله ، شورای ناحیه، شورای منطقه)، شورای شهر را انتخاب می‌کردند. ضرورت سوم آن است که نقش احزاب باید دیده شود.

حزب‌زدایی و سیاست‌زدایی از شوراها نادرست است. سیاست از شورا جدا نیست، فقط حزب‌زدایی سبب می‌شود به جای احزاب، جبهه های شب انتخاباتی غیرپاسخگو نقش ایفا کنند یا در شهرهای کوچک ، فرق و طوایف  و قبایل. احزاب کادر پرورش می دهند. برنامه تولید می کنند، آموزش می دهند، نظارت می کنند و پاسخگو هستند. در انگلستان، محله های آنها هم سنت حزبی دارد و شورای محلات برآمده از احزابند. چهارمین وجه به انتخابات بر نمی گردد بلکه به اختیارات شورا بر می گردد ، اگر می خواهیم که مشارکت انتخاباتی در شورای شهر افزایش یابد و شورای واقعی داشته باشیم، باید اختیارات آن افزایش یابد (هم اختیارات نظارتی و هم اختیارات برای ایجاد مشارکت و تقنین) ، پنجم آنکه باید انتخابات آزاد باشد و خالی از اعمال سلیقه های سیاسی یا شروط عقیدتی . واقعا انتخابات شورای شهر باید مدنی باشد گرچه نسبت به انتخابات مجلس هم اکنون هم مدنی تر و آزادتر است اما همچنان با اعمال سلیقه های سیاسی در ادوار مختلف آن با درجات متفاوت مواجه بوده ایم و بسیاری شایستگان مهر ردصلاحیت خورده اند. در نهایت البته این موضوع به ساختار حقوقی انتخابات بر نمی گردد اما یک شورای شهر واقعی باید مبتنی بر نمایندگی جنبش های اجتماعی و تشکل های آنها باشد و این نیازمند آزادی تشکل های مستقل کارگری ، زنان و .... است.

همچنین باید توجه داشت که مسأله فقط صندوق انتخابات نیست ، مشارکت مردم در اداره شهر از طریق شورا باید سازوکارهایی پس از انتخابات هم داشته باشد، سازوکارهایی چون بودجه ریزی مشارکتی (و البته نه اقدامات نمایشی و ساختگی مثل"من شهردارم" یا رصد یا طرح بودجه ریزی مشارکتی پروژه های کوچک مقیاس محله ای دوره پنجم‌ شورا که صوری بود) ، گفتگوهای اجتماعی موضوعیِ منتج به سیاستگذاری،  آزمایش پروژه های شهری با روش هایی چون شهرسازی تاکتیکی به صورت مشارکتی و .... و البته برنامه ریزی محله محور و مبتنی بر نهادهای منتخب محلی.

در خصوص شهردار، انتخاب شهردار توسط شورا مدل مناسبی است مشروط به آنکه الزام شود گزینه‌های شهرداری کابینه خود را معرفی کنند و بررسی کابینه شهردار جزو شروط انتخاب شهردار باشد. نه در خصوص اعضای شورا و نه شهردار قائل به تخصص نیستم، شورا جایگاه نمایندگی اجتماعی است و شهردار به ویژه در کلانشهرها جایگاه سیاسی دارد. منتها شهرداران یا باید سابقه اجرایی داشته باشند (برخلاف شهردار فعلی تهران که فاقد یک روز سابقه اجرایی بود) یا باید رهبریِ تشکل مدنی شهری یا جنبش اجتماعی را برعهده داشته باشند و مورد حمایت آنها باشند(این برای حالتی است که فرض کنیم جریانی خارج از نیروهای رسمی بخواهد شورا را به دست بگیرد و شهردار انتخاب کند)(چنین نمونه ها و تجاربی در دنیا هم وجود دارد).

• مناسبات شورا و شهردار را برای اداره بهینه شهر، چگونه باید تنظیم شود؟

مناسبات شورا و شهردار باید مانند مناسبات هیئت مدیره و مدیرعامل باشد. شهردار باید عامل اجراییِ اراده مردم برای اداره شهر باشد، نه آنکه به اراده‌ای ورای آنها بدل شود. در مجموع یک مدیریت شهری دموکراتیک، مدیریتی است که در آن شورای شهر به عنوان مظهر اراده مردم، قوی باشد.‌ شورا هم مظهر اراده مردم است و هم مظهر تکثرگرایی.